Por Leidy Viviana Mojica Peña
Abogada – Magíster en Derecho Económico, Magíster en Resolución de Conflictos, Paz y Desarrollo y en Gestión Pública y Gobierno -Especialista en Derecho Administrativo.
Ex-Contralora Departamental del Atlántico | Especialista en Control Fiscal, Autoridad Ambiental y Servicios Públicos
La calidad de la gestión pública no se mide únicamente por los recursos ejecutados, las metas reportadas o el número de proyectos desarrollados. Su verdadero alcance se refleja en la capacidad de las instituciones para responder a las necesidades de la población, resolver problemas colectivos y generar resultados que mejoren las condiciones de vida en los territorios. Esta distinción, que puede parecer sencilla, plantea uno de los desafíos más importantes de la administración pública: lograr que la planeación, el presupuesto, la ejecución y el control funcionen como partes de un mismo sistema orientado al bienestar general.
A lo largo de mi trayectoria en el sector público y en los ámbitos de la gestión administrativa y el control fiscal, he comprendido que las instituciones pueden cumplir procedimientos, producir informes y alcanzar indicadores de ejecución sin que ello signifique, necesariamente, que hayan resuelto el problema que motivó su intervención. Esta realidad obliga a ampliar la mirada sobre el desempeño institucional. No basta con establecer si una entidad hizo lo previsto; también es necesario determinar qué consiguió, para quién lo consiguió, qué dificultades encontró y qué debe cambiar para obtener mejores resultados.
Desde esta perspectiva, considero que la gobernanza territorial y el control de gestión deben entenderse como capacidades complementarias. La primera permite articular actores, competencias, decisiones y recursos alrededor de objetivos compartidos; el segundo contribuye a verificar el desempeño, reconocer desviaciones, identificar oportunidades de mejora y establecer si la actuación institucional está produciendo los efectos esperados. Cuando ambos se desarrollan de manera coordinada, dejan de ser actividades aisladas y se convierten en instrumentos para fortalecer la capacidad del Estado de responder a las realidades locales y regionales.
El territorio es el espacio donde las decisiones públicas adquieren consecuencias concretas. Allí se encuentran las necesidades de la ciudadanía, las capacidades de las administraciones, las dinámicas económicas y sociales y las diferencias que determinan las posibilidades de desarrollo. Por eso, una política que funciona adecuadamente en una región puede requerir ajustes importantes en otra. Las diferencias demográficas, institucionales, económicas y geográficas influyen en la manera en que se diseñan las intervenciones, se prestan los servicios y se utilizan los recursos.
Gobernar con enfoque territorial exige reconocer esas particularidades desde la formulación de los planes y no únicamente cuando aparecen dificultades durante su ejecución. También implica comprender que muchos problemas públicos superan los límites administrativos de un municipio o departamento. La movilidad, el desarrollo productivo, la prestación de determinados servicios, la conectividad y la atención de necesidades sociales pueden requerir decisiones coordinadas entre diferentes niveles de gobierno. En consecuencia, la calidad de la gestión no depende exclusivamente de la capacidad individual de cada entidad, sino también de su posibilidad de cooperar, compartir información y actuar con responsabilidades claramente definidas.
Esta perspectiva encuentra fundamento en los principios constitucionales que orientan la función administrativa, entre ellos la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad, así como en los instrumentos de planeación y control que estructuran la actuación estatal. Sin embargo, la existencia de un marco normativo no garantiza por sí misma una gestión efectiva. Su materialización depende de la capacidad de las instituciones para traducir las disposiciones en decisiones coherentes, procedimientos funcionales, responsabilidades verificables y resultados susceptibles de evaluación.
Uno de los problemas que merece atención es la distancia que, en ocasiones, existe entre la planeación y la ejecución. Los planes de desarrollo pueden establecer propósitos ambiciosos, definir indicadores y asignar recursos, pero perder capacidad orientadora cuando las decisiones presupuestales, los proyectos y las actividades administrativas avanzan sin una conexión clara con los resultados esperados. Cuando esto ocurre, la gestión corre el riesgo de concentrarse en cumplir tareas y comprometer recursos, mientras las prioridades que justificaron la intervención pierden visibilidad.
Por ello, la planeación debe funcionar como una herramienta real de dirección institucional. Cada objetivo requiere una relación comprensible entre el problema identificado, la población beneficiaria, las acciones previstas, los recursos disponibles y los resultados que se espera alcanzar. También necesita indicadores que permitan distinguir entre actividades realizadas, productos entregados y cambios efectivamente obtenidos. Esta diferenciación es fundamental para evitar que el cumplimiento operativo se confunda con el logro de los propósitos públicos.
La ejecución presupuestal, en este contexto, es una condición necesaria para desarrollar las intervenciones previstas, pero no constituye por sí sola una medida suficiente de desempeño. Una entidad puede ejecutar una proporción elevada de su presupuesto y, aun así, enfrentar retrasos, dificultades operativas o resultados inferiores a los esperados. Del mismo modo, una ejecución menor a la programada puede obedecer a problemas de gestión, pero también a circunstancias que requieren análisis y no admiten conclusiones automáticas. Evaluar con rigor significa comprender las causas, contrastar la información y establecer qué consecuencias tienen las decisiones adoptadas.
De ahí la importancia de fortalecer la relación entre planeación, presupuesto, gestión contractual, seguimiento y evaluación. Los recursos deben asignarse de acuerdo con prioridades verificables; los proyectos deben contar con condiciones razonables para su ejecución; las responsabilidades deben estar identificadas; y los mecanismos de seguimiento deben permitir advertir oportunamente las dificultades. Cuando estas funciones se articulan, la administración dispone de mejores elementos para corregir el rumbo antes de que una desviación se convierta en un incumplimiento mayor o comprometa el logro de sus objetivos.
La gobernanza territorial requiere, además, superar una visión de la coordinación institucional limitada a reuniones, comités o intercambios de comunicaciones. Coordinar significa acordar propósitos, delimitar competencias, compartir información pertinente y establecer mecanismos para resolver diferencias. Supone que cada entidad conozca sus responsabilidades y comprenda cómo sus decisiones inciden en las actuaciones de las demás. Sin esta articulación, pueden aparecer duplicidades, vacíos de atención, inversiones inconexas y dificultades para atribuir responsabilidades por los resultados.
La autonomía de las entidades territoriales debe ejercerse dentro del marco constitucional y legal, acompañada de capacidades administrativas que permitan responder a sus competencias. No todos los municipios y departamentos disponen de los mismos recursos técnicos, financieros y humanos. Por eso, una evaluación rigurosa debe considerar las capacidades institucionales y las condiciones en las que se desarrolla la gestión, sin convertir estas diferencias en una justificación permanente para el incumplimiento. Reconocer una limitación es el primer paso para definir medidas de fortalecimiento, establecer prioridades realistas y mejorar progresivamente el desempeño.
En este punto, el control de gestión adquiere una función estratégica. Tradicionalmente, suele asociarse con la verificación del cumplimiento de normas, procedimientos, metas y obligaciones. Estas funciones son indispensables, pero su alcance puede ser mayor cuando el control contribuye a comprender las causas de las desviaciones, identificar riesgos de gestión y promover ajustes oportunos. No se trata de disminuir la exigencia ni de sustituir las responsabilidades legales, sino de aprovechar la información que produce el control para mejorar las decisiones y la capacidad de respuesta de las instituciones.
Mi experiencia en el control fiscal me ha permitido reconocer la importancia de examinar la gestión pública con criterios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia, dentro del marco de las competencias aplicables. También me ha reafirmado que los resultados de una evaluación adquieren mayor utilidad cuando permiten comprender no solo qué situación se encontró, sino cuáles fueron sus causas, qué efectos produjo y qué acciones pueden evitar su repetición. Una observación debidamente sustentada puede señalar una deficiencia; un análisis integral, además, puede aportar elementos para corregir las condiciones administrativas que la hicieron posible.
Esto exige diferenciar las finalidades de los distintos mecanismos de control y respetar sus competencias. El control interno forma parte de la responsabilidad de las propias entidades para gestionar sus riesgos, verificar sus procesos y promover el cumplimiento de sus objetivos. El control fiscal, por su parte, tiene un objeto constitucional y legal específico relacionado con la vigilancia de la gestión fiscal y la protección de los recursos públicos. La evaluación institucional y el seguimiento a los planes cumplen funciones complementarias. Su articulación debe mejorar la información y la oportunidad de las actuaciones, sin confundir responsabilidades ni convertir el aprendizaje administrativo en una sustitución de los procedimientos que correspondan.
Propongo, desde esta comprensión, fortalecer un enfoque que denomino control inteligente de gestión territorial. Su propósito es integrar información, análisis, seguimiento y evaluación para anticipar dificultades, orientar decisiones y mejorar los resultados públicos. La palabra inteligente no alude exclusivamente al uso de herramientas tecnológicas; se refiere, ante todo, a la capacidad institucional de interpretar adecuadamente la información, reconocer patrones de desempeño, aprender de la experiencia y actuar de manera oportuna. La tecnología puede apoyar ese proceso, pero el criterio técnico, la responsabilidad de los servidores públicos y la calidad de las decisiones continúan siendo determinantes.
Este enfoque requiere conectar de forma sistemática ocho momentos de la gestión: planeación, ejecución, seguimiento, auditoría, evaluación, aprendizaje, corrección e impacto territorial. No se trata de una secuencia meramente documental. Cada etapa debe proporcionar información útil para la siguiente y, al mismo tiempo, permitir revisar las decisiones anteriores cuando la evidencia lo justifique. La evaluación, por ejemplo, no debería aparecer únicamente al finalizar un programa, cuando las posibilidades de modificar su diseño ya son limitadas. Debe acompañar su desarrollo con la frecuencia y profundidad que exijan los riesgos, la complejidad de la intervención y la importancia de sus resultados.
La utilidad de este ciclo depende de la calidad de sus indicadores. Un sistema de gestión que solo registra actividades puede informar cuántas jornadas se realizaron, cuántos trámites se atendieron o cuántos contratos se celebraron, pero difícilmente permite establecer por sí mismo si se resolvió la necesidad pública. Por eso, los indicadores deben guardar relación con los objetivos y distinguir entre insumos, procesos, productos, resultados y efectos de mayor alcance. Esta estructura facilita determinar dónde se presentan las dificultades y evita atribuir a una intervención cambios que no se han demostrado o que dependen de factores externos.
También es indispensable contar con líneas de base, metas razonables, fuentes de información identificables y criterios de verificación consistentes. Sin estas condiciones, las comparaciones entre periodos o entidades pueden conducir a conclusiones equivocadas. Un resultado debe interpretarse teniendo en cuenta el contexto, las características de la población atendida y las condiciones iniciales. La evaluación rigurosa no consiste en acumular cifras, sino en establecer qué significan, qué permiten concluir y cuáles son sus limitaciones.
El concepto de valor público ayuda a dar sentido a este esfuerzo. La actuación estatal genera valor cuando responde de manera efectiva a necesidades colectivas, utiliza responsablemente los recursos, fortalece la confianza institucional y produce beneficios socialmente relevantes. Ese valor no se deriva automáticamente del tamaño de una inversión ni de la cantidad de actividades ejecutadas. Depende de la relación entre los recursos utilizados, la calidad de los bienes y servicios entregados, los resultados obtenidos y la capacidad de sostenerlos. También exige considerar la equidad en la distribución de los beneficios y la oportunidad con que la administración responde a las necesidades de la ciudadanía.
Desde esta óptica, evaluar el valor público implica formular preguntas que vayan más allá del cumplimiento formal: ¿la intervención respondió al problema identificado?, ¿los recursos se utilizaron de manera razonable?, ¿los productos entregados cumplen su propósito?, ¿la población destinataria obtuvo el beneficio previsto?, ¿las capacidades institucionales permiten mantener los resultados?, ¿qué debe modificarse para mejorar el desempeño? Las respuestas deben sustentarse en evidencia y conducir a decisiones concretas. De lo contrario, la evaluación corre el riesgo de convertirse en un ejercicio de reporte sin consecuencias para la gestión.
Considero que uno de los mayores desafíos de la evaluación territorial consiste en distinguir entre los resultados inmediatos de la gestión pública y su impacto real y sostenido en las condiciones de vida de la población. Ejecutar un presupuesto, entregar una obra o ampliar la cobertura de un servicio son logros verificables, pero no demuestran, por sí solos, que se hayan reducido las brechas sociales, mejorado el bienestar colectivo o fortalecido las capacidades productivas de un territorio.
Para avanzar hacia una medición más rigurosa, es necesario establecer líneas base, indicadores de resultado e impacto, metas verificables y mecanismos de seguimiento que permitan observar la evolución de variables como el acceso efectivo a servicios, la reducción de desigualdades y la generación de oportunidades. Esta evaluación debe considerar, además, las condiciones particulares de cada región y los factores externos que pueden incidir en los resultados, evitando atribuir automáticamente a una intervención pública cambios que responden a múltiples causas. En este propósito, la transformación digital representa una oportunidad estratégica: los sistemas de información interoperables, los datos abiertos, los tableros de seguimiento y las plataformas de monitoreo pueden mejorar la trazabilidad de los recursos, facilitar la detección temprana de desviaciones y fortalecer la transparencia. Sin embargo, la tecnología solo genera valor cuando está acompañada de información confiable, protección de datos, capacidades institucionales y posibilidades reales de acceso y comprensión por parte de la ciudadanía.
El aprendizaje institucional es uno de los componentes menos aprovechados cuando el control se limita a señalar incumplimientos. Los informes, las recomendaciones y los planes de mejoramiento solo generan valor cuando se traducen en decisiones y acciones verificables, con responsables, plazos, recursos cuando se requieran y mecanismos de seguimiento que permitan comprobar su eficacia. Para ello, es fundamental priorizar las causas de mayor incidencia y evaluar si las medidas adoptadas corrigen efectivamente las situaciones identificadas.
Este aprendizaje exige reconocer que las fallas no siempre obedecen a conductas individuales, sino también a debilidades en el diseño institucional, la coordinación, la información o las capacidades disponibles. Identificar estas causas no excluye las responsabilidades correspondientes; permite diferenciarlas y actuar proporcionalmente. Por tanto, una gestión responsable debe equilibrar la rendición de cuentas con la mejora continua: sin debilitar la exigencia del control ni convertirlo en una búsqueda permanente de culpables que desincentive la identificación de riesgos, el reconocimiento de errores y la construcción de soluciones.
La participación ciudadana constituye otra fuente relevante de información para evaluar el desempeño territorial. La percepción de los usuarios, las experiencias de las comunidades y los canales de atención permiten identificar barreras que los indicadores administrativos no siempre reflejan. Incorporar estas perspectivas no significa sustituir los criterios técnicos por apreciaciones subjetivas, sino contrastar distintas fuentes para comprender mejor los resultados. La ciudadanía debe poder conocer los compromisos institucionales, acceder a información comprensible y encontrar mecanismos efectivos para comunicar dificultades y recibir respuestas.
La transparencia, en consecuencia, no se agota en publicar documentos. Requiere información íntegra, oportuna, accesible y suficientemente clara para que la población comprenda qué se pretende alcanzar, qué recursos se destinan, cuáles son los avances y qué medidas se adoptan ante las dificultades. Esta práctica fortalece la rendición de cuentas y puede mejorar la calidad de las decisiones, al someterlas a preguntas legítimas y permitir que la experiencia de quienes reciben los servicios contribuya a evaluar su funcionamiento.
Desde la dirección pública, esta responsabilidad también exige fortalecer la cultura organizacional. Las entidades necesitan equipos que comprendan los objetivos institucionales, conozcan los criterios con los que se evaluará su desempeño y dispongan de canales para comunicar riesgos y proponer ajustes. El liderazgo debe traducir las prioridades estratégicas en responsabilidades concretas, promover la colaboración entre dependencias y asegurar que la información relevante llegue a quienes deben decidir. Una organización no mejora únicamente porque adopta nuevos formatos o indicadores; mejora cuando utiliza la evidencia para revisar sus prácticas y asumir responsabilidad por sus resultados.
La continuidad institucional merece una atención particular. Los cambios de administración pueden traer nuevas prioridades legítimas, pero no deberían borrar el conocimiento acumulado ni interrumpir sin evaluación procesos que responden a necesidades persistentes. La gestión territorial necesita memoria institucional, documentación de decisiones, seguimiento a compromisos y mecanismos de transferencia de conocimiento. Estos elementos permiten distinguir entre ajustes justificados y discontinuidades que generan costos, duplican esfuerzos o impiden consolidar los resultados alcanzados.
Por supuesto, un modelo integrado de evaluación no puede funcionar sin criterios de priorización. Las entidades deben concentrar su capacidad de seguimiento en los asuntos de mayor relevancia para sus objetivos, teniendo en cuenta la magnitud de los recursos, la importancia de la necesidad atendida, la complejidad de la intervención y las consecuencias potenciales de una falla. Esta priorización debe estar sustentada en criterios explícitos, ser revisable y evitar que los asuntos menos visibles queden sistemáticamente relegados. La eficiencia institucional no consiste en revisar todo con la misma intensidad, sino en asignar la atención disponible de manera razonada, sin renunciar a las obligaciones legales.
La puesta en marcha de este modelo exige reconocer que la calidad de la gestión territorial no depende únicamente de contar con metodologías adecuadas, sino también de superar barreras institucionales y políticas que limitan su aplicación. La fragmentación de competencias, la débil coordinación entre entidades, la rotación frecuente de los equipos técnicos, las restricciones presupuestales, la resistencia al cambio y la insuficiente articulación entre planeación, presupuesto, ejecución y evaluación pueden convertir el seguimiento en un ejercicio formal sin capacidad efectiva de transformación.
Por ello, propongo una implementación gradual del control inteligente de gestión territorial, ajustada a las capacidades de cada entidad y sustentada en cuatro prioridades: identificar los principales problemas y riesgos del territorio; definir indicadores pertinentes, responsables institucionales y fuentes de información verificables; establecer mecanismos periódicos de seguimiento, publicación de avances y diálogo ciudadano; y convertir los hallazgos de la evaluación en planes de mejora con plazos, responsables y verificación de cumplimiento. Este proceso debe comenzar con proyectos prioritarios y metas alcanzables, fortalecerse mediante formación de los equipos y herramientas tecnológicas apropiadas, y ampliarse progresivamente a partir de la evidencia obtenida. La finalidad no es crear nuevas capas de control ni duplicar las funciones existentes, sino articular mejor las capacidades institucionales, corregir oportunamente las fallas y consolidar una cultura de responsabilidad, aprendizaje y resultados. De esta manera, el modelo podrá adaptarse a las diferencias entre territorios sin renunciar a criterios comunes de transparencia, eficacia y generación de valor público.
Asimismo, es necesario reconocer que los resultados territoriales no dependen exclusivamente de una entidad. El empleo, la calidad de los servicios, las oportunidades productivas y otras condiciones de desarrollo responden a múltiples factores y a decisiones de distintos actores. Por eso, la evaluación debe distinguir entre los resultados atribuibles directamente a una intervención, su contribución a objetivos más amplios y los cambios que dependen de condiciones externas. Esta cautela evita promesas desproporcionadas, mejora la rendición de cuentas y permite formular políticas con expectativas más realistas.
El fortalecimiento de la gobernanza territorial exige, en suma, pasar de una administración centrada en actividades a una gestión orientada por resultados verificables; de controles desconectados a mecanismos que se complementen dentro de sus respectivas competencias; y de recomendaciones formales a procesos de aprendizaje que produzcan cambios observables. El desafío no consiste en crear más instrumentos por sí mismos, sino en conseguir que los existentes se articulen, generen información confiable y ayuden a resolver problemas concretos.
Mi convicción es que el control público alcanza su mayor utilidad cuando combina rigor, independencia, oportunidad y capacidad de aportar al mejoramiento institucional, sin perder de vista sus finalidades legales. Una gestión que aprende de la evidencia está mejor preparada para identificar sus debilidades, corregir decisiones y responder a las necesidades de la ciudadanía. Esto no reduce la importancia de la vigilancia ni de la rendición de cuentas; por el contrario, les da una dimensión adicional, al procurar que las conclusiones obtenidas se traduzcan en mejores prácticas y resultados.
La gobernanza y el control de gestión territorial deben contribuir a que los recursos públicos se conviertan en respuestas efectivas, las decisiones institucionales tengan continuidad y los resultados puedan demostrarse. Para lograrlo, se requiere liderazgo responsable, planeación consistente, información confiable, evaluación rigurosa, coordinación entre entidades y participación ciudadana. También se necesita voluntad para reconocer las dificultades, explicar las decisiones y corregir aquello que no está funcionando.
Al final, el desempeño del Estado no se define por la cantidad de planes, indicadores o informes que produce, sino por su capacidad para transformar esos instrumentos en decisiones pertinentes y resultados que la sociedad pueda reconocer. El control inteligente de gestión territorial representa una oportunidad para avanzar en esa dirección: anticipar en lugar de limitarse a reaccionar, comprender antes de concluir, corregir con fundamento y aprender para no repetir las mismas fallas.
Ese es, a mi juicio, el sentido de una administración pública orientada al valor público: una gestión que cumple sus obligaciones responde por sus decisiones y mejora continuamente su capacidad de servir. Porque gobernar bien un territorio no significa únicamente administrar recursos y ejecutar programas; significa construir instituciones capaces de aprender, coordinarse y producir resultados que se traduzcan en mejores oportunidades, mayor confianza y desarrollo para las comunidades.
