Análisis jurídico, financiero e institucional de la Sentencia C-033 de 2026 de la Corte Constitucional
Por: Leidy Viviana Mojica Peña.
La Sentencia C-033 de 2026, mediante la cual la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023, plantea una pregunta relevante para la gestión pública: ¿cómo ampliar la participación económica de las comunidades y organizaciones territoriales sin debilitar las garantías jurídicas que deben orientar la contratación estatal y el uso de los recursos públicos?
La decisión retiró del ordenamiento las Asociaciones Público-Populares (APPo) y las Asociaciones de Iniciativa Público-Popular (AIPPo). Sin embargo, su alcance debe interpretarse con precisión. La Corte no declaró inconstitucional el propósito de fortalecer la economía popular; encontró problemas en la configuración legal de las figuras examinadas, en particular por la falta de determinación suficiente de sus destinatarios y por la remisión al reglamento de asuntos que correspondía definir al legislador.
Esta distinción permite evitar dos conclusiones equivocadas. La primera sería entender el fallo como una prohibición general de la participación de organizaciones comunitarias en la contratación estatal. La segunda, hay que considerar que la finalidad social de una política pública permite suplir por vía reglamentaria los elementos que la Constitución reserva a la ley. La inclusión económica es un objetivo legítimo, pero los instrumentos empleados para alcanzarla deben respetar las reglas de competencia, selección, control y responsabilidad.
El análisis que sigue examina el alcance jurídico de la sentencia y algunas de sus implicaciones institucionales. A partir de esa lectura, sostiene que el Grupo Bicentenario podría contribuir al fortalecimiento productivo de las comunidades mediante capacidades financieras, fiduciarias y de desarrollo, siempre dentro de las competencias de sus entidades. No se trata de reemplazar las figuras declaradas inexequibles, sino de evaluar cómo los instrumentos existentes pueden apoyar la viabilidad de iniciativas productivas y territoriales.
En la Sentencia C-033 de 2026, expediente D-15.486, la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 por razones relacionadas con la reserva de ley en materia contractual, prevista en el artículo 150 de la Constitución, y con los límites de la potestad reglamentaria del Ejecutivo, establecidos en el artículo 189, numeral 11.
El artículo 100 regulaba las Asociaciones Público-Populares como una modalidad de contratación directa. El problema advertido por la Corte fue la falta de precisión legal sobre los sujetos que podían ser destinatarios de esa causal. La determinación de quiénes pueden acceder a una modalidad excepcional de selección no es un aspecto secundario: delimita el alcance de la excepción y debe contar con fundamento legal suficiente.
El artículo 101, referido a las Asociaciones de Iniciativa Público-Popular, presentaba una dificultad adicional. Además de la indeterminación de los destinatarios, remitía al reglamento la definición de elementos sustanciales de la figura contractual. La reglamentación puede desarrollar la ley, pero no sustituir al legislador en la definición de aspectos esenciales que deben quedar establecidos en ella.
La sentencia, por tanto, no debe leerse como un rechazo a la economía popular ni como una declaración general de incompatibilidad entre las organizaciones comunitarias y la contratación estatal. Lo que desaparece son dos figuras cuya configuración normativa fue considerada contraria a exigencias constitucionales. La participación de esos actores debe encauzarse mediante las modalidades y causales previstas en el ordenamiento vigente.
También es importante delimitar lo que la Corte no decidió. Según el alcance descrito en el fallo, la inexequibilidad se apoyó en los problemas de reserva de ley y de potestad reglamentaria; no hubo un pronunciamiento de fondo sobre el cargo relativo a la libre competencia. En consecuencia, no corresponde atribuirle a la sentencia una conclusión general sobre la validez o invalidez de cualquier medida que busque facilitar la participación de la economía popular.
En el plano operativo, las entidades públicas deben identificar los procesos y contratos relacionados con estas figuras y determinar la situación jurídica de cada caso. No sería adecuado suponer que todos los contratos perfeccionados, procedimientos en curso o iniciativas en preparación deben recibir el mismo tratamiento. La respuesta requiere examinar los hechos, la etapa de cada actuación, las reglas aplicables y los efectos concretos de la decisión, con respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso.
El Grupo Bicentenario S.A.S., creado mediante el Decreto Ley 2111 de 2019, agrupa entidades públicas con funciones especializadas en financiación, garantías, desarrollo empresarial, infraestructura, vivienda, aseguramiento y administración fiduciaria. Entre ellas se encuentran Banco Agrario, Bancóldex, Finagro, Findeter, la Financiera de Desarrollo Nacional, el Fondo Nacional de Garantías, el Fondo Nacional del Ahorro, Fiduagraria, Fiducoldex, Fiduprevisora, La Previsora, Positiva y ENTerritorio.
La relevancia potencial del conglomerado no consiste en asumir funciones de contratación estatal que no le corresponden ni en crear una vía indirecta para reproducir las APPo o las AIPPo. Su contribución podría consistir en poner a disposición, cuando resulte procedente, instrumentos de financiación, garantías, estructuración de proyectos, administración de recursos y gestión de riesgos que fortalezcan la capacidad de las organizaciones territoriales.
Esta posibilidad exige reconocer que las entidades del Grupo no tienen funciones idénticas. Cada una opera bajo un marco legal, un objeto institucional y unas políticas de riesgo propios. Por ello, la coordinación debe construirse a partir de complementariedades concretas y no de la presunción de que todas pueden intervenir en cualquier proyecto o prestar los mismos servicios.
Financiación productiva y rural: Banco Agrario, Finagro, Bancóldex y el Fondo Nacional de Garantías pueden tener un papel pertinente en la financiación de actividades productivas, cadenas agroalimentarias y micro, pequeñas y medianas empresas rurales o urbanas, según los productos y requisitos aplicables. Las alternativas pueden incluir capital de trabajo, inversión y garantías para operaciones viables.
El acceso a estos instrumentos debe partir de una evaluación realista de los ingresos, los costos, los ciclos productivos y la capacidad de pago. El crédito puede aliviar restricciones de liquidez o facilitar una inversión; no corrige, por sí solo, problemas de gestión, baja productividad o ausencia de mercado. La financiación debe acompañarse, cuando sea necesario, de asistencia técnica y fortalecimiento administrativo.
Infraestructura y estructuración territorial: Findeter, la Financiera de Desarrollo Nacional y ENTerritorio pueden aportar capacidades de estructuración, financiación, administración o evaluación de proyectos, dentro de sus respectivos mandatos y escalas de intervención. Su participación debe apoyarse en estudios suficientes, fuentes de financiación identificadas, responsables claros y una estimación razonable de los costos de operación y mantenimiento.
La existencia de una necesidad local no significa que cualquier iniciativa esté lista para financiarse. La evaluación debe considerar su viabilidad técnica, financiera, ambiental y operativa, así como la capacidad institucional para ejecutarla y sostenerla. Esta fase es especialmente importante para evitar que proyectos concebidos con objetivos sociales terminen generando activos sin uso o compromisos financieros difíciles de atender.
Gestión fiduciaria, aseguramiento y hábitat: Las sociedades fiduciarias, las aseguradoras y el Fondo Nacional del Ahorro pueden ofrecer capacidades relevantes en administración de recursos, cobertura de riesgos y soluciones relacionadas con el hábitat, siempre dentro de sus competencias. La utilización de una fiducia o de un seguro no debe asumirse como una garantía automática de transparencia o de éxito. Su conveniencia depende de los riesgos identificados, los costos, las obligaciones de las partes y los mecanismos de seguimiento.
En suma, el Grupo Bicentenario puede ser considerado una plataforma de apoyo financiero e institucional, pero no un sustituto del régimen de contratación pública. Cada intervención debe justificarse por su pertinencia, legalidad, viabilidad y aporte esperado.
Una premisa clave de técnica jurídica es evitar la indebida extensión de los efectos del fallo: la inexequibilidad de las APPo y AIPPo (arts. 100 y 101) no invalida los instrumentos de inclusión financiera y crediticia contemplados en los artículos 88 y 89 del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 2294 de 2023). Si bien la operatividad de cada mecanismo exige verificar su reglamentación y disponibilidad presupuestal, es jurídicamente inviable aplicar de manera extensiva una decisión que recayó sobre normas independientes.
Deslinde Conceptual Sustantivo:
Ambos frentes son complementarios, pero no sustitutivos: acceder a un crédito no otorga derecho a la adjudicación de un contrato, así como la obtención de un contrato no garantiza el apalancamiento financiero para su ejecución. Para el Grupo Bicentenario, este matiz es determinante: su aporte se fundamenta en sus capacidades financieras, fiduciarias y de riesgo, y no en erigirse como un sustituto contractual de las figuras declaradas inexequibles.
El fallo de la Corte Constitucional reconfigura la interacción entre la economía popular, la contratación estatal y el mercado. Comprender su alcance exige superar lecturas catastrofistas y analizar, con rigor en derecho público y control fiscal, la redistribución de capacidades y riesgos en cuatro dimensiones clave:
Comunidades y economía popular: La invalidez de las APPo y AIPPo no anula la viabilidad comunitaria; elimina únicamente una vía contractual. La respuesta institucional no debe limitarse a colocar crédito, sino a consolidar capacidades estructurales: gobernanza contable, formalización y acceso a mercados. La verdadera inclusión transita de la dependencia del contrato estatal a la autonomía productiva sostenible.
Institucionalidad, gobernanza y control: Obliga a las entidades públicas a encauzar sus compras por las causales legales vigentes y a la banca de desarrollo a auditar de forma preventiva su exposición a riesgos jurídicos, crediticios, operacionales y reputacionales. En el Grupo Bicentenario, esta gestión del riesgo debe ser rigurosa y casuística, preservando la seguridad jurídica, el principio de legalidad y el mandato de cada entidad.
Mercados, concurrencia y eficiencia: Al no existir pronunciamiento de fondo sobre libre competencia, el fallo no vetó a la economía popular. El reto regulatorio es reducir barreras de acceso e información para las organizaciones territoriales sin menoscabar la pluralidad de oferentes, la calidad, la transparencia y la eficiencia en el uso de los recursos públicos.
Desarrollo territorial y cierre de brechas: El impacto en economías locales exige una evaluación empírica caso a caso de los proyectos afectados. La contribución de la infraestructura financiera y fiduciaria del Estado debe adaptarse a las particularidades de la ruralidad, la microempresa y el hábitat, entendiendo que la métrica de éxito no es el volumen de colocación crediticia, sino el valor económico y social que se consolida sosteniblemente en las regiones.
La Sentencia C-033 de 2026 ofrece la oportunidad de reestructurar la relación entre contratación estatal, financiación pública y desarrollo territorial sin desdibujar sus marcos regulatorios. Se plantea una agenda estratégica de seis ejes:
Diagnóstico y mapeo de riesgos territoriales: Construir una evaluación empírica que deslinde hechos comprobados de riesgos potenciales, identificando procesos contractuales suspendidos, organizaciones afectadas y causales legales vigentes aplicables.
Ruta de fortalecimiento de proveedores comunitarios: Implementar programas de asistencia técnica, gobernanza contable, estructura de costos y formalización, asegurando la competitividad de las organizaciones en compras públicas y mercados privados.
Financiación estructurada por ciclo productivo: Diseñar soluciones de capital de trabajo, inversión y garantías sujetas a la capacidad real de pago y al perfil de riesgo, evitando inducir un sobreendeudamiento irresponsable.
Articulación interinstitucional por complementariedad: Coordinar la oferta del Grupo Bicentenario con autoridades territoriales bajo reglas claras de intercambio de información, delimitación de responsabilidades y estricto respeto a sus mandatos legales.
Estructuración de proyectos territoriales viables: Apoyar la viabilidad técnica, financiera, ambiental y operativa de iniciativas locales con fuentes de financiación identificadas, ejecutores idóneos y esquemas de sostenibilidad.
Incidencia técnica y perfeccionamiento normativo: Si la política pública requiere un nuevo marco legal, promover discusiones de alto nivel técnico para que una futura iniciativa legislativa subsane las falencias advertidas por la Corte, precisando con rigor constitucional los destinatarios, las modalidades de selección, los controles y los esquemas de evaluación de impacto.
La evaluación de una política de inclusión productiva no debería limitarse al número de beneficiarios o al volumen de recursos desembolsados. También debe establecer si los instrumentos utilizados mejoran las condiciones económicas de las organizaciones, generan resultados sostenibles y ofrecen beneficios verificables para los territorios. Para ello se proponen siete dimensiones de seguimiento:
Para que los indicadores permitan tomar decisiones, es necesario definir una línea base, una periodicidad de medición, fuentes de información consistentes y responsables de reporte. Cuando la escala y la naturaleza del programa lo permitan, las evaluaciones de impacto pueden ayudar a distinguir los efectos de la intervención de los cambios económicos generales u otros factores externos.
La información debería desagregarse por territorio, sector y tamaño de unidad productiva, con respeto por las normas aplicables de protección de datos. Más que acumular cifras de gestión, la evaluación debe permitir identificar qué funciona, para quién, en qué condiciones y con qué costos. Esa información puede orientar ajustes y mejorar la asignación de recursos.
La Sentencia C-033 de 2026 recuerda que una finalidad legítima de política pública no exime al Estado de respetar las exigencias constitucionales que regulan la contratación. La inexequibilidad de los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 se relaciona con la reserva de ley y los límites de la potestad reglamentaria; no equivale a una prohibición general de que las organizaciones de la economía popular participen en la contratación estatal.
La respuesta institucional requiere, primero, determinar con cuidado los efectos del fallo en cada situación concreta y utilizar las modalidades legales vigentes. En segundo lugar, exige superar la idea de que la inclusión se resuelve mediante la creación de una figura contractual o la ampliación del crédito. Las organizaciones necesitan capacidades administrativas, financieras y comerciales que les permitan sostener su actividad y acceder a mercados en condiciones adecuadas.
El Grupo Bicentenario podría contribuir a ese propósito mediante sus capacidades de financiación, garantías, estructuración de proyectos, aseguramiento y administración fiduciaria. Su intervención debe evaluarse de acuerdo con el mandato y las políticas de riesgo de cada entidad, sin atribuirle competencias de contratación que no le corresponden ni presentarlo como sustituto de las figuras declaradas inexequibles.
La cuestión central no es elegir entre seguridad jurídica e inclusión productiva. Es diseñar instrumentos que hagan compatibles ambas exigencias. Para ello se requieren reglas claras, coordinación institucional, apoyo técnico pertinente y evaluación de resultados. La medida del éxito será la capacidad de las organizaciones para fortalecer su productividad y acceder de forma sostenible a oportunidades económicas, junto con la posibilidad de demostrar que los recursos públicos se emplearon de manera legal, eficiente y transparente.
Referencias normativas e institucionales
